民事执行检察监督若干问题的研究
发布日期:2017-05-18 作者:杨守香 浏览次数:15121 3

民事执行是民事诉讼程序的最后环节,民事判决、裁定是否能够有效执行直接关系到当事人的诉讼利益能否实现,诉讼的公平、正义、效益等价值能否得到体现,司法机关的权威和公信力是否能够树立等一系列重要问题。但长期以来,由于社会信用机制的缺失、地方保护主义、中国人情社会的特殊背景以及法院内部监督机制不完善、检法认识不一、缺乏有效的外部监督等原因,导致民事执行工作秩序比较混乱。在此背景下,强化民事执行的专业外部监督——检察机关监督,实现对民事执行的制约是当前司法体制下比较可行的路径。

2012年修订的《民事诉讼法》修改扩大了监督范围,增加了监督方式,强化了监督手段,为解决制约民事检察发展中的突出问题提供了难得机遇。但是,如何把《新民诉法》中有关民事执行法律监督的原则性规定细化到检察工作中,形成工作机制、制度规范,找到民事执行监督的突破口,切实承担起法律赋予的监督职责,亟需加强探索和实践。

一、民事执行活动监督制度的新依据

2012年修订的《民事诉讼法》在检察监督方面有较大突破,对我国民事检察监督制度进行了重要的补充与完善,主要包括以下内容。

1.扩大监督范围,明确规定检察机关对民事执行活动的法律监督。修改后的《民诉法》第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”,这一规定将民事检察监督的范围扩展至整个诉讼过程,使得检察机关对于民事执行领域的监督有法可依。许多年来,“执行难、执行乱”一直是困扰人民法院执行工作的突出问题,也是社会各界反映强烈的热点问题。该问题的出现虽然有多方面的原因,但执行活动缺乏有效的法律监督是不容忽视的重要因素。《民诉法》修改后,检察机关民行部门的民事执行案件受理数量呈显著上升趋势,近年来基层民行检察监督工作的重心已逐渐从民事审判类监督案件向民事执行类案件监督案件移转。

2.增加对审判人员违法行为的监督。修改后的《民诉法》第208条第3款规定:“各级人民检察院对审判监督程序以外的审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议”,新增加了对审判人员渎职违法行为的监督。这里的违法行为主要是指在诉讼过程中违反民事诉讼法等程序法的行为,包括诉讼程序和非诉程序,也包括执行程序中所出现的违法行为。

3.规范监督方式,建立抗诉和检察建议互补的监督模式

增设检察建议监督方式,与抗诉相补充。修改后的《民诉法》第208条至210条对检察建议适用主体、适用情形及配套机制进行了规定。检察建议是指检察机关对确有错误的裁判,向同级法院提出纠正建议,通过法院系统内部的监督程序纠正相关错误的一种监督方式。检察建议成为民事检察监督的工作中心之一。检察建议的确立,可以强化同级监督,合理配置上下级检察院的资源;也可以减少提起抗诉、建议抗诉等环节,节约司法资源,提高监督效率,以共同实现司法公正。

4.强化监督手段,赋予人民检察院调查核实权

修改后的《民诉法》第210条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”调查取证主要通过向法院阅卷、向有关单位调取证据、询问当事人和证人以及要求法官说明相关理由等方式进行。法院的卷宗内容包括全案的整个过程,赋予检察院调卷权,有利于检察院全面了解案件的状况,这是顺利实施检察监督的前提。

二、民事执行检察监督的务实现状与原因分析

由于检察机关的民事执行监督工作刚起步,相应的法律规范与工作机制尚不完善,实践中,检察机关在民事执行监督工作存在诸多困境。如执行监督的案件数量少、监督类型和方式单一、监督效果不甚理想。笔者通过对实践的观察,分析主要原因如下:

1.监督程序启动难。检察机关通过办理案件开展民事执行法律监督工作,案件的数量和质量是评判执行监督工作内在价值的基本载体。《新民诉法》施行几年以来,检察机关执行监督案件受理数仍徘徊在低位,与同时期人民法院办理的执行案件数量存在巨大落差。案源稀少,监督线索不能及时发现的客观问题,使检察机关的监督工作无从着手,监督职能亦难以发挥,《新民诉法》赋予检察机关执行监督权的目的难以落到实处。

2.查明事实难。检察机关审查案件的首要任务是查明案件基本情况。办案实践中,检察官主要通过查阅法院案卷材料、听取当事人的陈述等途径来了解案情、发现问题。由于执行案件的特殊性,检察机关在审查案件事实时客观上存在一定的局限和阻碍,如申请人提供的信息有限,执行案卷卷内材料不全、查阅卷宗耗时较长。为查明案情,检察官必须通过联系执行法官来了解情况和查阅未归档的执行材料,审查环节的增多客观上影响工作效率,不利于及时发现问题,开展有效监督。

3.执行监督的法律规范不明确,检法认识不统一。修正后的民事诉讼法正式确立了检察机关的执行监督权,但仅仅用一条宣言式的条文宣告了检察机关享有这个权力,没有明确这项权力行使的具体规范。“两高”尚未出台有关民事执行监督的范围、方式、程序的实施细则,实践中检法两家的认识仍存在分歧。检察机关对执行监督工作的积极探索并未得到法院的支持与配合,提出的意见和建议得不到回函采纳,监督效果难以体现。

4.监督能力不足。检察机关民行检察队伍的业务素质也是制约执行监督工作发展的客观因素,执行监督能力仍需提高。一方面,执行工作专业性强,民行检察官相较执行法官而言,执行法官普遍具有长期的办案经验和相对丰富的专业知识,民行检察官对执行方面的繁杂的法律规范不够精通,对执行程序、执行措施等不够熟悉,开展执行监督的能力相对薄弱。另一方面,一部分民行检察官思想上存在畏难情绪,消极“等、靠、要”,等待“两高”出台实施细则、操作规范,面对执行监督感觉无从下手,找不到突破口。

5.民众对法律的知晓程度低。由于检察机关的执行监督权是在2012年修正后的民事诉讼法中刚刚确立,相较民事审判监督,民事执行监督工作刚起步不久。普通民众对法律新赋予检察机关的执行监督职能知之尚少,甚至有些专业律师都不甚了解,因此当事人就执行纠纷向检察机关申请监督还只是个别现象,这也制约了检察机关开展民事执行监督工作。

三、加强民事执行监督的建议与对策

(一)明确民事执行检察监督的范围、方式、职权

“法律监督权不应是抽象的,而应是具体的、现实的和可操作的,必须有配套的具体手段,否则,监督权就会成为空中楼阁,无从操作,无从实现,最终只能是中看不中用的摆设。”因此,在各地探索制定地方性办案规则的实践基础上,“两高”应尽快达成共识,根据《新民诉法》的立法宗旨,出台民事执行检察监督的解释和实施细则,以减少分歧,确保执行监督工作规范、有序的开展。

明确监督范围:将违反法律规定,损害国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益的执行活动均纳入检察机关执行监督的范畴。明确监督方式:应当区分不同情形,将检察建议、纠正违法通知书、检察公函、类案监督等作为检察机关的合法监督方式,同时结合促成当事人和解的柔性监督方式以及查处执行环节职务犯罪的刚性监督方式。明确检察监督职权配备:赋予检察机关执行监督调查权,并对行使调查权的条件、范围和程序作出界定。

(二)完善民事执行检察监督的工作机制

公正高效的监督必须以健全规范的机制为保障,检察机关执行监督工作的推进和深化,离不开制度规范和保障。

一是与人民法院建立执行监督工作联络平台,加强沟通联系,完善调阅案卷、调查听证等协调机制,努力形成共识。二是与同级人大建立案件汇报、协调制度,对于有重大社会影响或争议较大的案件争取人大的支持和监督。三是与信访部门建立信息反馈机制,通过信访部门对信访突出执行问题的反馈,及时发现执行监督线索。四是与律师事务所建立定期走访制度,扩大案源渠道,提升执行监督工作影响。

(三)加强民行检察队伍素质建设

面对民行检察官执行监督能力相对薄弱的现状,亟需采取多重措施,加强民行检察队伍素质建设。

加强民行检察队伍人员结构的调整,将具有民商事法律专业背景的年轻干部配置到民行办案一线,加强人才引进,构建专业化的人才梯队。提高民行检察队伍人员的素质,要加强对民事执行专业知识的学习培训,扎实专业基础;要加强执行监督办案实践,通过知识结构的完善,实践能力的提高,着力打造具有较高水平的执行监督专业队伍。

(四)积极开展检察机关民事执行监督职能的宣传

加强对检察机关执行监督职能的宣传,对现阶段的工作开展具有多方面的积极意义,一是有利于提高社会知晓度,拓宽案源渠道,丰富案件线索;二是有利于增进相关部门对执行检察监督的理解和配合,促进工作协调机制及办案协作机制的建成;三是有利于强化外部监督,促进执行监督工作规范、高效开展。

宣传执行检察监督职能,可以点面结合,多层次多渠道展开。充分发挥检察机关内部资源优势,在控申接待窗口、社区检察室工作中加强对执行监督的宣传。以办理个案为切入点,加强对当事人及相关人员的释明;以法制宣传、法律咨询以及社会综合治理活动等为依托,借助社区、街道、单位等平台开展形式多样的宣传、介绍,同时以报刊、电视、电台、网络为宣传媒介,增强执行监督工作的社会影响力。

结语:法律的生命力和尊严在于法院的判决是否得到有效的执行。民事执行监督工作关系到法律的尊严和司法的权威。在建设社会主义法治国家的康庄大道上,作为法律监督机关的检察院,肩负着监督制约执行权合法行使的历史使命,需要执行监督法律规范的完善,也需要检察机关不断探索创新执行监督工作机制,打造具有较高业务水准的执行监督队伍。